关于河南城乡融合发展的现状分析和对策建议

推进城乡融合发展是全面推进中国式现代化的必然要求，是实现共同富裕的关键路径，其核心在于破除制度壁垒、促进要素双向流动，优化社会资源配置。站在“十四五”规划收官与“十五五”启航的历史交汇点，城乡融合发展已成为中国式现代化进程中的关键命题。党的二十届三中全会提出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，明确了城乡融合发展在推进中国式现代化建设中的重要地位。2025年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色。坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，促进城乡融合发展，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，推动农村基本具备现代生活条件，加快建设农业强国。

推进城乡融合发展，构建工农互促、城乡互补、城乡一体的新型城乡关系，促进城乡共同繁荣发展，实现城乡人口的双向奔赴和社会融合，实现城乡要素平等交换和双向流动，实现城乡经济循环畅通和城乡治理一体化。《中共河南省委关于制定河南省国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“十五五”时期实现“城乡融合水平显著提升”“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，提升产业支撑和公共服务水平，打造带动城乡融合发展的重要节点”“完善城乡融合发展带动乡村全面振兴的体制机制和政策体系，推动城乡在规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保障等方面相互融合和共同发展”。党的十八大以来，河南城乡融合发展取得显著成效，城乡差距持续缩小，展现出高质量发展的新格局。

一、从差距缩小到全域协同：河南城乡融合的多元路径与活力图景

从2012年到2024年，城镇与农村居民人均可支配收入之比从2.7∶1优化至2.0∶1，消费支出比从2.7∶1降至1.5∶1，最低保障金比从2.0∶1收窄至1.6∶1，这些数据直观反映了城乡资源分配与民生保障的均衡化进程。在这一进程中，河南各地立足实际，探索出多样化的融合发展路径，形成了全域统筹、产业协同、富民导向的生动实践。

洛阳市以富民为导向，以产业为根本，集中连片推进乡村振兴。通过因地制宜发展特色产业，洛阳加快了兴业、强县、富民的有机融合，同时推动城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化。这一举措有效吸引了农业转移人口，增强了城乡发展内生动力，形成了活力充沛的融合发展生态。平顶山市则强化市县一体推进，大力发展乡村特色产业，统筹城乡规划布局。通过提升镇区建设水平、打造和美乡村先导片区，平顶山实现了“串珠成链”的城乡融合发展图景，展现了新型城镇化与乡村振兴的协同效应。鹤壁市以全域统筹为突破口，聚焦空间重构、功能重组与产业协同，积极创建国家共同富裕示范区。通过优化城乡规划布局，推动基础设施互联互通，鹤壁打破了城乡二元结构，促进了资源要素双向流动，为城乡融合提供了可复制的示范经验。商丘市则坚持农业强市与制造业立市双轮驱动，推行“一县一特色产业”模式，加快农业产业化步伐。通过“龙头企业+共富工厂+农户”的联动机制，商丘实现了产业链延伸与农民增收的双赢，凸显了产业协同在城乡融合中的核心作用。

河南城乡融合发展已从制度创新走向实践深化，形成了党建引领、产业协同、民生保障的多维支撑体系。各地通过空间重构、功能重组和产业升级，不仅缩小了城乡差距，更激发了高质量发展的新动能。未来，河南需进一步夯实治理根基、激活要素流动，推动城乡融合向更高水平迈进，为全国提供可借鉴的“河南方案”。

二、河南城乡融合发展中面临的阻力分析

（一）新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴协同发展压力较大

新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴是互为前提、互相促进的关系。但河南新型工业化和新型城镇化发展明显滞后，受压力传导影响，河南乡村全面振兴同样面临较大阻力。

2024年末，河南常住人口城镇化率为59.22%，低于全国近8个百分点。这意味着河南大量人口处于收入较低的农村。究其原因，与二、三产业不发达，吸纳就业能力较弱密切相关。2024年，河南省工业增加值占GDP的比重为29.2%，低于全国30.3%的平均水平，且河南工业结构偏重，从规上工业企业数来看，2023年，重工业企业数占比为63.8%，从规上工业企业就业人数来看，2023年，重工业占比为69.1%，能较多吸纳就业的轻工业发展相对较弱。同时，河南第三产业增加值占比也低于全国平均水平。2024年，河南三次产业结构为8.6∶38.3∶53.1，全国三次产业结构为6.8∶36.5∶56.7。由于二、三产业相对落后，大量农村剩余人口难以就地转移就业，河南农村就业人口比例（2023年：45.4%）远高于全国（36.5%），小农经济模式导致农业生产效率较低，财政收入不高导致地方对农村公共服务供给不足等一系列问题。

（二）城乡要素平等交换、双向流动面临体制性、市场性阻力

“人”要素流动的单向性。农村人力资源流失较为严重。由于存在城乡居民收入差距，农民更愿意选择进城务工，因此出现大量“空心村”“老人村”。同时，农村在吸引和稳定农业专业技术人才方面成效有限，行业偏见、收入低、工作环境差等因素造成返乡就业创业的群体少，参与乡村振兴的高层次人才更少。

“资金”要素流动的单向性。农村资金大量流向城市，农业发展资金匮乏。一是河南农民存款大量通过银行流向城镇，甚至除河南之外。二是社会资本由于收益低，投资权益保护程度低等问题导致下乡动力不足。三是政府通过转移支付给农户的补贴数量也有限。如2024年，省会城市郑州郑东新区农户耕地保护补贴每亩不超过80元，平均每户补贴为400多元。整体而言，资金从农村流出的趋势未有转变。

“技术”要素流动的有限性。农业现代化需要现代科技的大力支持，但是河南科研力量主要集中在城市尤其是大城市，对农村的技术支撑力度有限。具体表现为：城市完成的科研成果难以真正形成对乡村产业的技术支撑。市场化的农业技术服务机构的覆盖面不足，导致零散种植缺乏统一的技术指导和管理，农产品质量参差不齐等等。

（三）土地流转率低，农业现代化经营模式难以实行

经调研，河南省土地流转比例约10%。土地流转比例较低的原因有两方面：从农业经营主体一方看，河南一亩地的流转费用为800到1200元，不计人工，种粮一年尚有利润，但加上雇工成本后，利润由正转负风险加大，因此，其流转土地数量往往在一个家庭所能打理的范围之内，流转土地规模不大。从拥有土地经营权的农民一方看，由于总体收入较低，十分看重土地的保障作用和伴随土地经营权的补贴收入，且土地占用成本极低，土地流转积极性有限。较低的土地流转比例不利于农业规模化经营，农业生产效率一直难以提高。

（四）城乡公共服务均等化水平不高，城乡居民生活创业环境差距大

在公共交通、电力、燃气和供水方面，城乡仍有较大差距。2023年河南农村（涉农社区）常住农户中，只有49.2%接通了互联网、41.0%的村民小组接通了天然气。公共交通虽然早已实现村村通，但发车频次和便利性与城镇还相差较远。供水价格城乡也有差别，有的山区实行二次供水，成本较高，价格达每吨5元以上，而平原地区则仅需两元多。城乡教育、医疗卫生方面的差距则更大，农村学生在音乐、美术等素质培养方面的条件与城镇相差较大，农村居民在医疗卫生方面的人员、设施等服务条件上与城镇相差较大。这些差距直接影响到农村的发展。一方面，这些情况导致各类乡村振兴人才难以被吸引去参与乡村振兴；另一方面，这也导致农业产业发展环境不佳，回乡创业人员的创业成功率偏低，截至2023年，大学生返乡创业的成功率仅有6%至12%，农民工回乡创业失败率更是超过九成。

三、促进河南城乡融合发展的思路与建议

（一）找准关键，提升整体经济实力

从根本上讲，河南城乡融合发展最大的问题是经济基础较弱，因此，提升整体经济实力是破解河南城乡融合发展难题的关键。2024年，河南城乡居民人均可支配收入比为1.97∶1，低于2.34∶1的全国平均水平，与全国城乡融合发展水平的标兵省份浙江省（2024年城乡居民人均可支配收入比为1.83∶1）相去不远，甚至比江苏省（2024年城乡居民人均收入比值为2.04∶1）还小。但这并不表明河南的城乡融合发展水平与江浙等省份相当。浙江、江苏的人均可支配收入比是在高收入基础上的比率，2024年浙江、江苏居民人均可支配收入分别为67013元、55415元；河南居民人均可支配收入比则是在较低收入基础上的比率，2024年，全省居民人均可支配收入31552元，不到浙江的一半，也只有江苏的57%，与全国居民人均可支配收入41314元也相差近1万元，是典型的农村居民收入低、城镇居民收入也低的省份。正是由于整体经济实力较弱，产业经济不发达，才会出现工业化带动新型城镇化和乡村全面振兴的动力不足、提升城乡公共服务水平十分困难的问题。因此，对河南来说，发展经济尤其是实体经济，做大蛋糕仍是河南城乡融合发展的重中之重。

（二）结合实际，循序渐进推动新型城镇化

从历史发展经验看，城镇化率较高的地区经济实力往往也较高。2024中国综合竞争力百强县市的榜单中，入榜县市城镇化率较高成为共同的特征之一。对于河南而言，常住人口城镇化率远低于全国平均水平，甚至还有16个区县低于40%。因此，当前和今后一个时期，大力推进新型城镇化，让更多农民转换身份，提高农业产业化水平是河南城乡融合发展的重要任务。

不过，从先进地区城乡融合的经验上看，新型城镇化多建立在发达的城镇经济和集体经济基础上，这为农民转移土地经营权后提供了较好的经济保障。在河南经济发展实力较弱阶段，则不宜搞“大跃进”式的城乡融合，应在市场化推进新型城镇化、新型工业化的大方向下，考虑河南实际，从当地城镇提供就业的能力出发，合理把握城镇化进度，实现产业升级、人口集聚、城镇发展的良性互动。

（三）以县域为基点，充分发挥县域在城乡融合发展中的功能

2023年，河南省县域地区生产总值占全省地区生产总值的89.0%，县域经济的发展在河南推进城乡融合发展中起到决定性作用。通过发展县域经济，一是能极大增强城镇对农村剩余人口的吸纳能力；二是能让当地政府有财政收入加大对乡村的各项政策性支持，真正实现工农互促、城乡互补的发展构想；三是河南农村转移人口基数较大，就近向县城集中，逐步改变生活方式和生产方式，转移的难度和阻力较小。因此，让县域充分发挥城乡联结作用，对河南城乡融合发展至关重要。

建议在经济发展水平较弱的县域重点发展劳动密集型产业。2024年，河南多数地区劳动力价格低廉的优势仍然较为突出，在河南省县域发展劳动密集型产业仍然符合现实需求。可积极承接东部沿海地区产业转移，将提高城乡居民就业和收入水平放在中心位置。同时，完善对农业转移人口的服务，在社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等方面享有同迁入地户籍人口同等权利，对于流转土地、进城落户的农民给予不少于承包期的收益保障，积极促进农民转化为市民。

（四）把握经济社会发展规律，推进农村资产价值转化

做好城乡发展规划，发挥涉农资金最大使用效益。在河南，许多村庄常住人口不足50%，甚至有的自然村常住人口已不足10户。人口规模变化造成各地对公共服务的需求也有很大不同。应避免“一刀切”式的乡村治理模式，因地制宜制定城乡公共服务规划，提高农村资金投入效益，以真正提升村民生活品质为中心，对村庄按集聚建设、整治提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并等不同类型进行规划；将乡村治理的资金投入重点放在改善农村居民基本生活条件上来；学校、医疗等设施建设则按照人口发展规律合理设置，避免无效投资及软硬件不配套的问题。

推动农村资源流动，发挥农村资源最大使用效益。土地是农村最重要的资源，发挥好土地的价值，对改善农村经济至关重要。一方面增加土地生产利润。通过加大农业科技的推广和技术转化来增加农产品价值，通过加大对新型农业经营主体的补贴来降低农业生产成本，由此增加土地流转各主体的积极性，实现农业规模经营。另一方面，河南许多农村房屋闲置率在50%以上，成为农村的沉淀资产，可以探索农村闲置资源盘活利用方法和渠道，如完善产权交易市场等方式，将这些资产作为资本进入交易市场，提高宅基地等资源利用效率，增加农民财产性收入。

（作者：雷瑛，中共河南省委党校副教授）

参考文献

[1]涂圣伟。县域城乡融合发展的内在逻辑、基本导向与推进路径[J].江西社会科学，2024,44（08）∶35-45+205-206.

[2] 乡村全面振兴稳步推进 “豫”见宜居宜业和美乡村──河南省乡村振兴统计监测报告[EB/OL].（2024-10-11）https∶//tjj.henan.gov.cn/2024/10-11/3072167.html

责任编辑：杨姗姗

文章来源：http://www.zmdnews.cn/2025/1219/837159.shtml